dictadura de Terra

6.2. El avance de la regulación a partir de los treinta

Con respecto al sector agropecuario las medidas impulsadas intensificaron el tono regulador

puesto de manifiesto al final de los años veinte. La creación del Ministerio de Ganadería y

Agricultura en 1935 fue la expresión institucional de la prioridad que el régimen terrista

asignó al sector agropecuario. En su órbita funcionaron diversos organismos de estímulo a

la producción.

Ante los efectos de la crisis sobre el agro, y teniendo en cuenta el apoyo prestado por los

ganaderos al golpe de estado, se rebajó la contribución inmobiliaria rural, se suspendió la

amortización de los prestamos contraídos por los ganaderos con el Banco Hipotecario y, lo

que fue muy favorable para los exportadores, se devaluó la moneda (1935 y 1938) y se les

fijó un tipo de cambió más favorable.

Fue notorio el aumento gradual de la intervención estatal en la comercialización de la

producción. En 1935 se firmó un Convenio comercial con el Reino Unido (Convenio Cosio-

Runciman) que aseguró una cuota en el mercado británico a las carnes uruguayas. Además

se firmaron acuerdos comerciales de canje con Alemania e Italia. A partir de 1939 se

centralizó en el Ministerio de Ganadería, del que pasó a depender la Comisión de Carnes,

todo lo relativo a su exportación.

(...)

En relación al sector industrial se continuó con la tradicional apuesta proteccionista del

batllismo, elevando aranceles y estableciendo prohibiciones para la importación de productos

competitivos con la producción nacional y se volvió al expediente de los privilegios industriales

para promover el desarrollo de nuevas iniciativas y la modernización de las existentes,

aprobándose en 1930 una nueva ley al respecto. El establecimiento en 1931 del Control de

Cambios, abrió un nuevo eje para la promoción de la industria en tanto el Estado contó, a

partir de entonces, con un instrumento que le permitió asignar divisas, imprescindibles

para las importaciones que la industria requería.

La creación de ANCAP en 1931 y la inauguración de la usina termoeléctrica “José Batlle y

Ordónez”, tuvieron fuertes conexiones con la política industrial. En 1937, culminaron las

obras de la refinería de La Teja y en el mismo año se inició la construcción de la represa de

Rincón del Bonete.

El terrismo no rompió en éste, como en muchos otros campos de la política económica,

con la línea de promoción industrial desplegada por el CNA, aún cuando el advenimiento de

la dictadura estuvo fuertemente asentado en el apoyo del sector ganadero a través de sus

expresiones gremiales y políticas.

Al Control de Cambios se le agregó el Contralor de Importaciones, fortaleciendo de esa

forma la capacidad de regulación estatal respecto al monto y al tipo de productos que se

importaban. Cuando en 1941 se estableció el Contralor de Exportaciones e Importaciones,

se completó el conjunto de organismos y reglamentaciones a través de los cuales el Estado

desplegó en los años siguientes una cada vez más afinada regulación del comercio exterior

y, por medio de ella, una creciente transferencia de recursos orientada al estímulo de la

diversificación productiva y de la distribución del ingreso.

En el comercio exterior, la creación del Contralor de Exportaciones e Importaciones (Ley

Nº 10.000 de 10 de enero de 1941) marcó el punto culminante de una acumulación institucional

iniciada a comienzos de los años treinta, que marca, a su vez, una llamativa continuidad en

las políticas del CNA [Consejo Nacional de Administración], el terrismo y el neobatllismo con

referencia al sector. Las atribuciones del Contralor comprendían: el control de la operaciones

de compra y venta con el exterior, fiscalizando el valor de las mismas, así como su origen o

destino; la concesión de permisos de importación de acuerdo a cierto orden de prioridades

(materias primas para alimentos indispensables, para la salud y los servicios públicos,

maquinarias, repuestos, etc.); la asignación individual del cambio a los importadores

contemplando sus necesidades, el personal ocupado, etc.; y la fijación del tipo de cambio

para los importadores (según los mismos criterios) y para los exportadores.

La política monetaria y cambiaria estaba estrechamente vinculada con la regulación del

comercio exterior. La convertibilidad oro del peso uruguayo suspendida en 1914 nunca fue

restablecida. Cuando, en 1935, se puso en marcha el primero de los “revalúos” se “respaldó”

una nueva emisión monetaria destinada a cubrir deuda pública, apoyar al sector exportador

y desarrollar políticas de empleo.

En 1938 se puso en marcha el “segundo revalúo”, al mismo tiempo que se autorizó una

nueva emisión monetaria destinada a cubrir el déficit presupuestal, o pagar servicios de

deuda y a realizar obras públicas. En este mismo año fue aprobada una ley por la que se

reglamentaba la actividad de los bancos privados. Durante la Segunda Guerra Mundial, se

reforzó el papel de autoridad monetaria del Poder Ejecutivo y los problemas generados por

los flujos monetarios hacia el exterior en la inmediata posguerra impulsaron nuevas

definiciones en cuanto al manejo de los asuntos monetarios.

Por último, en lo que tiene que ver con el mercado de trabajo, en los años treinta no

hubo regulación salarial propiamente dicha, con la única excepción de la industria frigorífica

que tuvo salario mínimo estipulado por ley sancionada en 1930. Hasta 1943, los salarios de

la actividad privada se fijaban en el libre juego del mercado. A partir de ese año, con la

promulgación de la ley que estableció los Consejos de Salarios y Asignaciones Familiares, se

montó un complejo andamiaje institucional al servicio de la regulación salarial. La ley

asignó a estos consejos la fijación de un salario mínimo que asegurase la satisfacción de las

necesidades físicas e intelectuales, a través de la negociación de las partes con la mediación

del Estado. Los sueldos mínimos de los empleados públicos y trabajadores rurales que

quedaban fuera del mecanismo de negociación tripartita del salario, se fijaban por ley. En

los años cuarenta la regulación del costo de la fuerza de trabajo se completó con el antes

mencionado control de precios de artículos de primera necesidad y de los alquileres.

Mientras que el Contralor fue el instrumento mediante el cual se canalizó la transferencia

de recursos desde el sector agro-exportador hacia el sector industrial y el propio Estado, los

Consejos habilitaron la transferencia de ingreso desde el sector empresarial urbano hacia

los asalariados. Por otra parte el Estado, a través de sus políticas sociales (educación, salud,

vivienda, seguridad social, alimentación) y de su dominio industrial y comercial, se volvió él

mismo un vehículo de las transferencias de ingreso hacia los trabajadores rurales y urbanos.

Al considerar los efectos de las regulaciones salariales sobre el nivel de vida de la población,

no puede dejar de considerarse la evolución de las políticas sociales a lo largo del período.

Frente a la desocupación de los primeros años treinta, el terrismo promovió la realización

de obras públicas y, en términos más generales, se expandió el empleo público. Además, el

régimen promovió diversas medidas paliativas de la grave situación social (precios tarifados

y subsidios, rebajas de arrendamientos, comedores populares, expendios municipales).

Todas estas medidas fueron la contracara del autoritarismo y la represión impuesta a la

acción sindical, dando vía libre a la persecución desplegada por las patronales, que dejó sin

defensas a los sectores asalariados frente a la notable caída del salario real durante la

dictadura.

*Instituto de Economía:

“El Uruguay del siglo XX. La Economía”,

EBO – Instituto de Economía, 2003,

págs. 53 - 59

Dictadura de Terra

                                               Régimen terrista. La perspectiva de Finch

“… a comienzos de la década del treinta, el batllismo logró extender la acción del Estado a actividades directamente productivas –como la creación de ANCAP- mediante acuerdo con un sector del Partido Nacional (el Nacionalismo Independiente) a cambio de la participación de ese sector en el reparto de los cargos públicos a crearse.

            Este ‘pacto del chinchulín’ –tal como lo denominó Herrera- realizado en 1931, fue explotado por Gabriel Terra como una muestra de la corrupción del gobierno colegialista durante la campaña que precedió al golpe de estado que tuvo lugar dieciocho meses mas tarde. Terra también sacó provecho de esta circunstancia al asegurarse la neutralidad y la eventual cooperación del sector herrerista del Partido Nacional excluído del pacto. De todos modos, la división de la elite política era, fundamentalmente, un reflejo del impacto de la depresión mundial en el sector de los propieatrios rurales y de su impotencia política dentro del esquema batllista. Desde el punto de vista de los ganaderos que producían para la exportación, la caída de los precios mundiales a comienzos de los años treinta puso fin a una etapa que se inició con una baja de los precios al terminar la guerra, se estabilizó en un 30% por debajo del pico de los años bélicos a mediados de la década del veinte y cayó luego, en forma radical, con la crisis. En términos de volúmenes físicos, las cifras resultaron apenas más alentadoras ya que el promedio de las exportaciones en el período 1926-1930 apenas superó en un 20% los niveles de posguerra. Este estancamiento estaba en agudo contraste con el rápido crecimiento de los valores de exportación en la década anterior al primer conflicto mundial que había coincidido con la fase radical del batllismo. La creciente hostilidad de los propietarios rurales hacia los políticos, el estatismo, la burocracia y los impuestos se manifestó en los años veinte a través de la Federación Rural. En 1929 esta institución desempeñó un papel primordial en la creación del Comité de Vigilancia Económica, un agrupamiento de los sectores conservadores en defensa de sus intereses. La acción de los rurales sólo fue efectiva, sin embargo, en aquellos puntos en los que coincidieron con el sistema político, tal como sucedió en la común oposición a las actividades del trust de la carne que rebajaba los precios del ganado. La creación en 1928 del Frigorífico Nacional significó para los productores ganaderos una defensa contra la dominación del capital extranjero en el comercio de exportación de carnes. Los partidos y el sistema político obtuvieron, sin embargo, a través de esta medida, una ampliación de su área de influencia.

            Resulta significativo el hecho de que –en comparación con otros países del área- la reacción política de Uruguay ante la depresión mundial fuese tardía. El impacto económico de la crisis alcanzó su máxima gravedad en 1932 cuando las exportaciones cayeron en un 58% de las cifras de 1930. Automáticamente se produjeron déficit en el presupuesto y en la balanza de pagos así como la devaluación del peso, pero la tormenta estaba empezando a superarse en el momento del golpe de estado de marzo de 1933. Aunque la política del Consejo Nacional de Administración en los dos años anteriores –con el establecimiento de controles cambiarios y del comercio exterior- estaba dirigida básicamente a enjugar los déficit comerciales e impositivos, existen buenas razones para sostener que estas medidas respondían a los objetivos tradicionales del batllismo. La restricción de importaciones fue planificada para que tuviese efectos proteccionistas sobre la industria local, la estabilización del peso devaluado a niveles superiores a la cotización del mercado castigaba al sector exportador, la amortización de la deuda externa y la remesa de intereses a Gran Bretaña fue suspendida, el ‘pacto del chinchulín’ permitió la creación de una empresa estatal (ANCAP) destinada a la refinación de combustibles y alcoholes y a la producción de Pórtland, y la reducción del déficit presupuestal se planeó más sobre la base del aumento de impuestos que sobre una reducción de los gastos.

            El golpe de estado de 1933, aunque resolvió en beneficio de los poderes económicos el problema de su falta de representación en el sistema político fue, en parte, originado también por divisiones internas en el seno mismo de los partidos, y el régimen que generó pudo mantenerse no sólo a través del ejercicio de la autoridad sino- en la misma medida- por expedientes puramente políticos. Al no destruir las organizaciones partidarias fue, a su vez –una década más tarde- desplazado por el renacimiento del batllismo. El propio Terra había realizado toda su carrera política en las filas del batllismo y fue electo para la Presidencia de la República en 1831 como candidato de ese sector. Posteriormente inició desde el gobierno una campaña propagandística denunciando la corrupción e ineptitud del Colegiado que -…- compartía con él las funciones del Poder Ejecutivo. Desde comienzos de 1933 pudo contar con la aquiescencia de Herrera –jefe del sector mayoritario del Partido Nacional- que tenía importantes conexiones en el medio rural. El golpe mismo, llevado a cabo bajo la consigna de la reforma constitucional, provocó escasa resistencia popular. La fuerza de la tradición bipartidista y la dependencia de Terra con respecto al apoyo de un sector del nacionalismo hicieron que la nueva Constitución se basase en un nuevo acuerdo interpartidario. La coparticipación continuó siendo pues, el modus vivendi de la vida política del país.

            (…) la orientación gubernativa del nuevo régimen significó un corte con la ideología batllista. Indudablemente, el sector más beneficiado por el cambio fue el de los propietarios rurales. La nueva línea se manifestó con claridad en el mensaje presidencial que acompañó los proyectos de reducción de los impuestos sobre el agro: ‘El iniciar una tendencia de rectificaciones y correcciones a favor de la campaña, por medio de estas leyes que más directamente influyen sobre la vida rural, señalará el principio de una etapa histórica en la vida económica de la República’ (boletín del Ministerio de Hacienda, vol. 20 nº 10, 1933). Otros beneficios económicos directos favorecieron a la campaña y entre ellos deben destacarse la suspensión del pago de hipotecas sobre la propiedad rural, la mejora en los pagos a los productores ganaderos y la devaluación de los tipos de cambio aplicables a las exportaciones. El apoyo de los sectores de las clases altas se consolidó sobre la base de una oposición a la extensión de la legislación laboral y social y a los avances del Estado en las actividades industriales.

            (…) Para los productores de carne, con su principal mercado amenazado –Gran Bretaña absorbía la cuarta parte del total de las exportaciones uruguayas- y ante la inminencia de las negociaciones sobre las cuotas en el abasto del mercado británico de carnes, la remoción del gobierno batllista se convirtió en un asunto fundamental. El Foreign Office había ya expresado sobre Terra. ‘Si tiene éxito (en despojar de su autoridad al Consejo Nacional de Administración) ello será en beneficio de nuestro punto de vista’ (F.O. Memorando, 18 de noviembre de 1931).

            En 1936, se ve una medida antibatllista de interés directo para los capitales británicos, cuando la Ley Baltar negó a los entes autónomos el derecho de establecer monopolios legales tales como el que se había concedido a la ANCAP en 1931 y a los que estaban autorizados por sus leyes de creación.

            Uno de los efectos de la crisis económica internacional, …, fue el de promover una mayor industrialización. Este proceso no se debó al desplazamiento de un grupo de la elite dirigente (los propietarios rurales) por otro grupo anteriormente subordinado (la burguesía industrial).

            (…) la mayor rentabilidad del sector industrial era una consecuencia del colapso de los precios mundiales de los productos primarios y de la necesidad, cada vez mayor, de que el país se abasteciese a sí mismo en rubros en los que antes dependía de las importaciones. El proceso de sustitución de importaciones se vio acelerado por medidas de emergencia tomadas a partir de 1931 y continuadas bajo el régimen de Terra. No fue, por lo tanto, la consecuencia de un cambio político favorable; por el contrario: fue el resurgimiento –bajo nuevas circunstancias- del sector urbano el que contribuyó a la restauración del batllismo en el poder y será ese batllismo restaurado el que desarrollará una política de rápido crecimiento industrial, especialmente después de 1947.” (Finch, Henry Historia económica del Uruguay contemporáneo Ed. de la Banda Oriental Uruguay, 1980 pp. 21 a 26)